Dit artikel is verschenen in School & Wet 2021-3.
Citatie: Streefkerk, J. (2021) Vijfde kroniek klachtrecht. School & Wet, 2021-3.
Het klachtrecht is springlevend, 23 jaar na de invoering ervan. En alhoewel de betreffende wettekst nog hetzelfde luidt als bij de invoering, is er toch het nodige te zeggen over de ontwikkeling die het klachtrecht doormaakt. Daar gaat deze kroniek mede op in, naast uiteraard het vertrouwde overzicht van uitspraken uit de afgelopen jaren.
1. Inleiding
Tien jaar geleden verscheen de eerste kroniek Klachtrecht in dit blad en deze kroniek is de vijfde in de rij.[1] U leest dus een jubileumaflevering! En een jubileum nodigt altijd uit tot een klein extraatje. Daarom hierna eerst enkele beschouwingen over het klachtrecht als uitvloeisel van de waardengemeenschap die een school is (par. 2), voorafgaand aan de eigenlijke kroniek met een weergave van uitspraken tussen medio 2018 en begin 2021 (par. 3).[2]
2. Herwaardering van het klachtrecht
Het artikel over het klachtrecht levert een behoorlijke prestatie door nu al 23 jaar ongeschonden de politieke stormen te doorstaan. De huidige redactie van de betreffende bepalingen is gelijk aan de redactie bij invoering.[3] Toch zou het niet juist zijn te stellen dat het klachtrecht geen ontwikkeling heeft doorgemaakt. Er zijn debatten over gevoerd en verschillende onderzoeken naar gedaan, ook sinds de start van deze kroniek.[4] En daarom lijkt het passend om het overzicht van uitspraken dit keer vooraf te laten gaan door een beschouwing van het klachtrecht zelf. Overigens is er ook een concrete aanleiding om een blik te werpen op de ontwikkeling van het klachtrecht. Want hoewel met de nieuwe Wvo 2020 niet bedoeld is om inhoudelijke wijzigingen aan te brengen,[5] bevat die wet en de toelichting daarop toch enkele noemenswaardige elementen.[6] Een en ander geeft aanleiding om het klachtrecht te herwaarderen als onderdeel van de autonome positie van een school. Twee onderwerpen komen in dat kader aan bod: de functie van het klachtrecht (2.1) en de organisatie van de klachtbehandeling (2.2).
2.1 De functie van het klachtrecht
Met inwerkingtreding van de zogenaamde Kwaliteitswet werd een op onderwijsorganisaties toegesneden regeling omtrent klachten en klachtbehandeling ingevoerd. In eerdere kronieken is de invoering als het sluitstuk van de positie van ouders, personeel en leerlingen geduid[7] en – onder verwijzing naar de toelichting van de wetgever – een instrument voor de verbetering van kwaliteitszorg.[8] In 2011 werd wel geconstateerd dat de oorspronkelijke functie om bij te dragen aan een lerende schoolorganisatie op het gebied van onderwijskwaliteit (de ‘leerfunctie’) door de politiek en in de praktijk is uitgebreid naar functies van genoegdoening en conflictoplossing.[9] Een meer sociale rol, zogezegd. Maar de in de literatuur meest aanwezige opvatting is wel die van het klachtrecht als een middel om onderwijskwaliteit te borgen.[10]Met al die aandacht voor het klachtrecht als kwaliteitsinstrument, wordt voorbijgegaan aan een belangrijke andere functie van klachtrecht: het versterken van de autonome positie van scholen. De wetgever plaatst het klachtrecht nadrukkelijk ook in het kader van (een Rijnlandse benadering van) de governance van scholen: klachtrecht wordt bij de invoering neergezet als aanvulling op de “mogelijkheden tot inspraak, medebesturen, schoolkeuze en directe contacten”.[11] Daarmee wordt de autonomie van de school als (waarden)gemeenschap benadrukt en staat het klachtrecht in een frame van interne invloed op het bestuur. De introductie van het klachtrecht kent naar tijd en inhoud ook een samenloop met de verzelfstandiging (zo u wilt: verbijzondering) van het openbaar onderwijs, waarin de autonome positie van scholen logischerwijs ook nadruk krijgt.[12] Om twee redenen zou dit perspectief op het klachtrecht meer aandacht mogen krijgen.
Allereerst gelet op de manier waarop het klachtrecht in recente wetgeving een plek heeft gekregen. Zo wordt in de toelichting op de Wvo 2020 natuurlijk aandacht besteedt aan de kwaliteitsfunctie van het klachtrecht, maar die functie wordt nadrukkelijk in verband gebracht met de “leef- en opvoedingsgemeenschap” die een school is en de collectieve verantwoordelijkheid die daarmee door alle deelnemers wordt gedragen.[13] Klachtrecht is vanuit die onderbouwing een belangrijk uitvloeisel van de opvatting dat scholen een eigenheid kennen en die eigenheid ook zelf vorm horen te geven. Met andere woorden: dat zij autonoom zijn in hun handelen. Ook gelet op de plaatsing van het klachtrecht in de nieuwe Wvo – namelijk in het (oplopende) rijtje van interventiemogelijkheden: van klachtrecht, tot maatregelen en uiteindelijk een aanwijzing – lijkt het heel wenselijk om te blijven benadrukken dat het klachtrecht een vorm van (interne) zelfbeschikking is, met een brede reikwijdte. Het zou zonde zijn als er sneller naar externe correctiemiddelen wordt gegrepen door een te beperkte uitleg van het klachtrecht. Daarnaast is bij het recente herstel van een omissie in het klachtrecht in het hoger onderwijs[14] het brede karakter van het klachtrecht weer eens in het licht komen te staan – als een uitvloeisel van het algemene (en brede) petitierecht uit artikel 5 van de Grondwet. [15] Reden om het klachtrecht niet te eenzijdig te benaderen als enkele een middel om bij te dragen aan kwaliteitsbevordering, maar ook als middel om bij te dragen aan de autonomie van een school.
Ten tweede biedt een te eenzijdig benadering van het klachtrecht als kwaliteitsmiddel onvoldoende ruimte voor praktijkontwikkelingen. Zoals geschreven is de kwaliteitsfunctie van het klachtrecht gestoeld op de opvatting dat een school een gemeenschap met eigen waarden is. Het klachtrecht is echter ook duidelijk ingestoken op organisatieniveau.[16] Hier komen de praktijkontwikkelingen om de hoek kijken. Onderwijsorganisaties zijn sinds 1998 in omvang sterk gegroeid[17], een substantieel deel van de klachten wordt door een externe commissie behandeld (zie 2.2) en – meest algemeen – onderwijs laat zich niet meer zo makkelijk vangen in een hokje. Onderwijs wordt steeds vaker geïntegreerd aangeboden. Geïntegreerd met kinderopvang binnen integrale kindcentra, die een vlucht nemen onder invloed van pedagogische visies en bewegingen op de arbeidsmarkt. Maar ook geïntegreerd met jeugdzorg en onderwijsondersteuning, wettelijk verplicht vanuit de zorgplichten voor passend onderwijs. Het is in dit licht wat mij betreft sterk de vraag of een eenzijdige nadruk op de kwaliteitsfunctie van het klachtrecht op langere termijn niet te beperkt en beperkend kan blijken. Nu al wordt de kwaliteitsfunctie van het klachtrecht als een uitsluitend criterium gebruikt, in de zin dat alleen klachten worden behandeld die ook kunnen bijdragen aan de onderwijskwaliteit van een school en andere klachten niet-ontvankelijk worden verklaard.[18] Mijn betoog is zeker niet dat klachtrecht niets met kwaliteit van onderwijs te maken heeft, in tegendeel zelfs. Maar door het klachtrecht eenzijdig als hulpstructuur voor onderwijskwaliteit te benaderen, kan dat op termijn juist afdoen aan de rol die het klachtrecht als zelfcorrigerend mechanisme voor de schoolgemeenschap als waardengemeenschap kan vervullen. Bijvoorbeeld wanneer onderwijs nog maar een kleiner deel van de organisatieactiviteiten uitmaakt, of wanneer onderwijsactiviteiten moeilijker van andere activiteiten zijn te onderscheiden. Een bredere benadering van het klachtrecht – als hulpstructuur van autonoom functionerende organisaties – geeft daar in ieder geval wel voldoende ruimte voor. Deze ruimere (meer complete) functieopvatting van het klachtrecht als middel om bij te dragen aan de autonomie van een school, geeft ook ruimte om klachten in behandeling te nemen die bijvoorbeeld gaan over de manier waarop (geledingen van) medezeggenschapsraden zich opstellen.[19] En er zou een rijker waarderingskader ontstaan voor de van tijd tot tijd gehouden debatten en evaluaties van de werking van het klachtrecht, die zich nu vooral hebben gericht op de vraag of klachtbehandeling wel op uniforme wijze plaatsvindt.[20]
2.2 De organisatie van klachtbehandeling
De voorgaande opmerkingen over de functie van het klachtrecht, krijgen meer context wanneer we naar de organisatie van klachtbehandeling kijken. De al aangehaalde onderzoeken uit 2013 en 2019 bevatten nuttige kwantitatieve gegevens over aantallen klachten en de uitkomsten van empirisch onderzoek. Zo blijkt dat het overgrote deel van klachten (>80%) zonder uitspraak van een klachtencommissie wordt behandeld. En ook dat een ruime meerderheid van de scholen is aangesloten bij landelijk opererende klachtencommissies (50-80%). Als het dus tot behandeling door een klachtcommissie komt, dan is dat vaak door een externe commissie. Dat is waardevolle informatie, omdat hieruit blijkt dat de koppeling die de wetgever heeft gemaakt tussen formalisering van het klachtrecht enerzijds (middels voorschriften over procedure, samenstelling van een commissie, etc.) en een lokale bijdrage aan de school anderzijds, in de praktijk voor een groot deel van de klachten helemaal niet aan elkaar gekoppeld blijkt te zijn. Lokale oplossingen hebben in het overgrote deel van de gevallen geen geformaliseerde procedure nodig; en de formele procedure is in veel gevallen niet lokaal vormgegeven. Dat heeft in de praktijk zeker te maken met het feit dat modelbepalingen allemaal sturen op zo min mogelijk betrokkenheid van een formele klachtencommissie.[21] En met het feit dat de secretariaten van de landelijke commissies in beginsel ook aandringen op behandeling zonder klachtencommissie.[22] Maar het blijft opmerkelijk: het zijn juist de inspanningen om weg te blijven bij de wettelijk verplicht gestelde klachtencommissie, die bijdragen aan het beoogde effect om vanuit de zelfstandige gemeenschap van een school te werken aan de kwaliteit van onderwijs. Dat heeft het risico in zich dat onduidelijk wordt welke activiteiten allemaal wel en welke niet meer onder ‘het klachtrecht’ vallen. Een eenvoudig gesprek wordt tegenwoordig ook al tot ‘klachtbehandeling’ gerekend.[23] En waar dat gevoels- en beleidsmatig zeker het geval kan zijn, lijkt het vanuit juridisch oogpunt wenselijk om een duidelijker grens te leggen tussen formeel en informeel. Dat lijkt me vooral wenselijk omdat op basis van beleidsmatig onderzoek al snel juridische aanbevelingen worden gedaan. Zo wordt door Ecorys in algemene zin gepleit voor verdere “uniformering” van het klachtrecht.[24] Voor de lokale verhoudingen (de informele klachtbehandeling) lijkt me dat niet per se wenselijk.[25] Daar moet juist de eigenheid van een school, de gemeenschap zelf, uitgangspunt zijn en niet verdere uniformering en regulering. En hoewel uniformering van regionale en landelijke procedures (op welk niveau in de praktijk veel van de formele klachten worden behandeld) zijn waarde kan hebben, zou ik ook dan de vraag stellen of verdere uniformering wel voldoende ruimte overlaat om een klacht vanuit het perspectief van de waardengemeenschap te blijven behandelen. Die vragen van meer principiële aard zijn nog niet aan bod gekomen in de eerdere (beleidsmatig ingestoken) ervaringsonderzoeken. Een ruime benadering van het klachtrecht zou uitnodigen om die vragen wel te stellen en ik zou hopen dat die vragen inderdaad een plek krijgen in een volgende evaluatie.
3. Uitspraken 2018-2021
Het vertrouwde deel van deze kroniek betreft uitspraken in de periode van medio 2018 tot en met februari 2021. Daarbij wordt de thematische onderverdeling overgenomen zoals die ook al grotendeels vanaf de eerste kroniek in 2011 wordt aangehouden, zij het misschien in iets andere volgorde. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan bod:
1. Ontvankelijkheid
2. Informatievoorziening
3. Onderwijskundige begeleiding
4. Veiligheid
5. Schoolorganisatie
6. Interne klachtenbehandeling
Zoals ook in eerdere kronieken vermeld, wordt omwille van de goede vindbaarheid van die uitspraken vooral gekeken naar de uitspraken van de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs, de Landelijke Klachtencommissie Islamitisch Onderwijs en de landelijke klachtencommissies die zijn aangesloten bij Geschillencommissies Bijzonder Onderwijs. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat er maar weinig verrassingen zijn. Maar de bevestiging van vaste lijnen wordt aan de hand van verschillende uitspraken geïllustreerd.
3.1. Ontvankelijkheid
Het recente en al aangehaalde artikel van Ettema gaat goed in op uitgangspunten die de LKC hanteert ter zake de ontvankelijkheid van een klacht. Dat onderwerp zal ik hier dus niet herhalen. Uiteraard voel ik me wel vrij om nog even terug te verwijzen naar wat hiervoor in paragraaf 2 aan de orde is gekomen, over de in mijn ogen gewenste bedachtzaamheid bij niet-ontvankelijkverklaring. In het kader van deze kroniek is nog wel aardig om te wijzen op de uitspraak waarin de toevallige omstandigheid dat mensen collega’s zijn in een onderwijssetting, niet maakt dat een van hen ook altijd een klacht kan indienen tegen de ander op grond van het onderwijsrecht.[26] Wel oordeelde de klachtencommissie dat het dan op de weg van de werkgever ligt om aandacht te besteden aan de onderlinge verhoudingen in het team.
3.2. Informatievoorziening
Er wordt veel van scholen en docenten – als professional – gevraagd op het terrein van contact met ouders. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak waarin ouders enerzijds in het ongelijk werden gesteld over alle concreet benoemde voorbeelden van een onveilige schoolsituatie, maar wel in het gelijk werden gesteld voor zover zij zich niet serieus genomen voelden. Ook als ouders aanslaan op situaties die vanuit professioneel oogpunt geen zorgen baren, moet het feit dat ouders daarop aanslaan op zich al reden zijn om door te vragen naar mogelijke onderliggende zorgen.[27] En dat van docenten gevraagd mag worden dat zij zich inleven in de lekenperceptie van een ouder, bleek uit de uitspraak waarin een ouder geen toestemming gaf voor “observatie” van zijn kind, maar waarin een andere dan de vaste leerkracht alsnog een “collegiale consultatie” uitvoert en daartoe in de klas aanwezig is. Gelet op de eerder geweigerde toestemming, had de school zich meer in de ouder moeten inleven voor over te gaan tot een andere vorm van extra ogen.[28] Soortgelijk was de casus waarin de school een ouder vooraf had moeten wijzen op het feit dat het in kaart brengen van een ondersteuningsbehoefte ook kan leiden tot het advies dat een kind beter op een school voor speciaal onderwijs past. De school wist dat de moeder moeite had met plaatsing op een speciale school en daarom had het in de rede gelegen om moeder op een dergelijke uitkomst voor te bereiden.[29] Ook interessant is de verantwoordelijkheid van de schooldirecteur die de LKC aanneemt in de communicatie richting ouders: als het voor leerkrachten moeilijk wordt om een boodschap duidelijk te maken, dan moet de directeur dier verantwoordelijkheid overnemen.[30] Inlevingsvermogen werd ook gevraagd bij de communicatie over een gewijzigde groepsindeling. Alhoewel dat behoort tot de beleidsvrijheid van een school, is het niet passend om de communicatie over een ingrijpende wijziging vlak voor de zomervakantie en uit het niets te laten plaatsvinden.[31]
Gescheiden ouders
Over de communicatie met en informatievoorziening aan gescheiden ouders is al heel veel geschreven en de verwachtingen daarover zijn weer waargemaakt: het is belangrijk bij wie het wettelijk gezag is belegd, maar dat is niet doorslaggevend. De school is zoveel mogelijk een neutrale partij en dat betekent dat een rechterlijke uitspraak over de relatie tussen een ouder en een kind, niet automatisch iets betekent voor de manier waarop school met die ouder omgaat. Er is sprake van een eigen afweging.[32] En een ouder zonder ouderlijk gezag heeft alsnog recht op informatie; ook zonder dat de gezaghebbend voogd aanwezig is.[33]
Zorgmeldingen
De informatievoorziening aan instanties als Veilig Thuis en de Raad voor de Kinderbescherming is veelvuldig onderwerp van klachten. De lijn van de verschillende commissies is daarin vrij helder. Een school is bevoegd om melding te doen, maar daarbij is wel van (bijna doorslaggevend) belang dat de betreffende meldcode wordt gevolgd.[34] Dat een ouder zelf het gesprek over een aanstaande melding beëindigt, kan de school niet worden tegengeworpen.[35] En als de school aantoonbaar heeft geprobeerd om met een ouder in contact te komen, kan het in urgente gevallen toelaatbaar zijn om een melding toch te doen zonder dat het contact heeft plaatsgevonden.[36] De school mag zich baseren op de toestemming die een ouder aan een andere organisatie heeft gegeven: als de Raad voor de Kinderbescherming toestemming heeft om informatie op te vragen, hoeft de school niet nog eens apart toestemming te vragen om informatie te verstrekken. Wel moet de informatie dan zorgvuldig en genuanceerd worden geduid.[37]
3.3. Onderwijskundige begeleiding
De voorspelbaarheid van de begeleiding wordt belangrijk geacht. Die voorspelbaarheid gaat zitten in de schriftelijke vastlegging van afspraken,[38] in een vroegtijdig stadium op initiatief van de school[39] en een gestructureerde manier van handelen, waarin onderzoek, aanpak en communicatie goed op elkaar aansluiten.[40] Experimentele programma’s moeten ook duidelijk als zodanig worden benoemd en gecommuniceerd.[41] De eis van voorspelbaarheid gaat echter niet zo ver, dat van een school voor speciaal onderwijs verlangd kan worden toe te zeggen dat het nooit zal overgaan tot een vorm van fysieke inperking van een leerling.[42] Dan blijft het weer wel van belang om te handelen volgens de schooleigen richtlijnen rondom een fysieke maatregel.
Dit type zaken begeeft zich al snel op het terrein van passend onderwijs en er wordt veel flexibiliteit van de school gevraagd, zowel qua inhoudelijk programma, als technische voorzieningen, om uiteindelijk op maatwerk uit te komen.[43] Een school heeft een eigenstandige zorgplicht om te (blijven) onderzoeken welke ondersteuning meest passend is en effect sorteert.[44] Daar staat wel tegenover dat van ouders verlangd kan worden dat zij de informatie verstrekken die nodig is voor het ontwerpen van een passend onderwijsprogramma.[45] Een merkwaardige combinatie van het naleven en schenden van de zorgplicht voor passend onderwijs deed zich voor in de zaak waarin een school te weinig deed om een andere onderwijsplek te vinden, maar tegelijk wel voldoende deed om het onderwijs op de huidige school zo passend mogelijk te maken.[46] Wanneer een passend onderwijsaanbod alleen bij een particuliere organisatie te vinden is, werd het niet klachtwaardig gevonden dat het samenwerkingsverband daar geen middelen voor ter beschikking stelt.[47] Dat is een begrijpelijke uitspraak, maar het is teleurstellend dat het voorkomt.[48]
Dat de coronacrisis van scholen het uiterste vraagt en heeft gevraagd, blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak waarin wordt benadrukt dat een school ook in tijden van crisis het onderwijsaanbod moet afstemmen op de ondersteuningsbehoefte van een kind. Dat wilde overigens niet zeggen dat de school verplicht wordt tot een specifieke manier van lesgeven (online les), omwille van de inrichtingsvrijheid.[49] Die vrijheid – om de eigen manier van lesgeven te bepalen – is ook in een andere uitspraak bevestigd. Maar in die uitspraak werd ook aangegeven dat het een school kan worden aangerekend dat er minder dan de wettelijk toegestane hoeveelheid lessen fysiek op de school is gegeven (toen: 50% van de lessen).[50]
3.4. Veiligheid
Een school moet voor de hele gemeenschap van ouders, leerling en medewerkers een veilige omgeving kunnen zijn. Er geldt echter geen resultaatsverplichting. In een sociale omgeving als een school kan het voorkomen dat zich situaties voordoen waarin iemand zich onveilig voelt. Er geldt wel een inspanningsverplichting, waar criteria relevant zijn die overeenkomen met de beoordeling op de andere gebieden die in deze kroniek aan bod komen: regie en proactief handelen van de school, voorspelbaarheid en structureel handelen, het vastgestelde beleid zoveel mogelijk volgen of op basis van zorgvuldige overweging afwijkend maatwerk toepassen. Een aantal voorbeelden passeert de revue.
Ongewenst gedrag is soms lastig te bepalen en ook moeilijk te veranderen. Soms is het in het geheel niet mogelijk om als ongewenst gedrag ervaren situaties te reconstrueren, bijvoorbeeld als het woord van een docent tegenover het woord van een ouder staat.[51] Wanneer ongewenst gedrag samenhangt met een bepaalde groepsdynamiek, dan is het acceptabel dat er veel tijd gemoeid is met het veranderen van die dynamiek. Zo lang de school maar kan aantonen dat er voldoende aandacht voor de situatie is en er ook voldoende tijd en energie aan de poging tot verbetering wordt besteed, dan is een periode van maanden waarin aan oplossingen wordt gewerkt niet klachtwaardig.[52] Andersom kan ook een te directe aanpak klachtwaardig zijn, bijvoorbeeld in de situatie waarin een docent de namen van ‘storende’ leerlingen op het schoolbord noteerde. Dat creëerde juist een onveilige situatie voor die leerlingen.[53]
De ervaring van een leerling dat sprake is van pesten, hoeft niet doorslaggevend te zijn voor de conclusie dat er ook van (structureel) pestgedrag sprake is. Wel vraagt een signaal van een kind en/of ouders om proactief handelen van de school. Zo ligt het in de rede om al vroegtijdig de geldende pestprotocollen met ouders door te nemen.[54] Wanneer de school het pestprotocol heeft ingeschakeld is het redelijk om ouders daarover gaandeweg op de hoogte te houden, ook als de proportionaliteit vraagt om verstrekking van gedeeltelijke of geanonimiseerde informatie.[55] Adequaat handelen in pestsituaties vraagt om het in kaart brengen van de verschillende opties, zowel ten aanzien van het gepeste kind als ten aanzien van de pester, afweging op basis van het pestprotocol en een tijdige opvolging van handelingen en gesprekken.[56] Dat laatste is mede afhankelijk van de situatie. Een pestincident dat niet acuut is, kan ook nog adequaat zijn behandeld als het gesprek met ouders na een week plaatsvindt.[57]
Dat fysiek ingrijpen in beginsel als onwenselijk wordt aangemerkt, is nog steeds de algemene lijn van klachtencommissies. Dat wil niet zeggen dat ook een ongelukkig fysiek contact direct als seksueel grensoverschrijdend moet worden aangemerkt.[58] En er is ruimte voor een leerkracht om op te treden wanneer het gezag van die leerkracht wordt ondermijnd, of de veiligheid van leerlingen in het geding is. Maar in dergelijke uitspraken is vaak discussie over de feiten van het voorval en het is als gevolg daarvan ook lastig om een duidelijke feitelijke lijn af te leiden.[59]
3.5. Schoolorganisatie
De verzamelcategorie van beslissingen die de ‘schoolorganisatie’ betreffen, bevat beslissingen over toelating, groepsindeling, verzuim en vrijstelling, examinering en bevordering. Het geven van een schooladvies wordt soms nog wel onder de onderwijskundige begeleiding gerekend, maar wordt in deze kroniek onder de onderhavige categorie gerekend. De klachtencommissies kennen bij deze onderwerpen grote beleidsvrijheid toe aan scholen en leggen een marginale toets aan de dag bij de beoordeling van klachten. Consequent handelen – volgens het eigen opgestelde beleid – is een belangrijk criterium.
Bij de inschrijving van een leerling met gescheiden ouders die gezamenlijk gezag hebben, is het niet verplicht om expliciete instemming van beide ouders te vragen. Als een school dat wel als beleid hanteert – en in deze zaak speelde ook mee dat de school een vermoeden zou kunnen hebben dat één ouder bezwaar tegen de inschrijving kon hebben – dan is het klachtwaardig om dat beleid niet te volgen.[60] Ook in het klachtrecht wordt geaccepteerd dat een school aanmeldbeleid voert om een bepaalde spreiding van kinderen over scholen te bereiken; wanneer omwille van een redelijke uitkomst uitzondering op het beleid worden gemaakt (herplaatsing van leerlingen), kunnen de gevolgen daarvan op zich ook weer reden zijn om een volgende uitzondering te maken (een leerling volgt zijn herplaatste vrienden naar een andere school).[61] Wanneer een school eenmaal tot toelating over gaat, kan de school zich niet beroepen op te volle klassen; na toelating moet er onderwijs gegeven worden.[62] En in crisissituaties, zoals de herindeling van groepen ten gevolge van lesbeperkingen tijdens corona, moet de school bij de groepsindeling alsnog rekening houden met het belang van een gezin door kinderen uit één gezin zoveel mogelijk op dezelfde dag in te roosteren.[63] Het is toelaatbaar dat de school de aanwezige medische ervaring van een docent (het gebruik van een EpiPen) als deeloverweging meeneemt in de beslissing in welke groep een leerling wordt geplaatst. De school kreeg wel het advies om het eigen beleid te publiceren.[64] Om de inschrijving van een kind te weigeren vanwege een ondersteuningsbehoefte waarin niet kan worden voorzien, werd het onvoldoende geacht om alleen een schooleigen onderzoek uit te voeren; het samenwerkingsverband had betrokken moeten worden.[65]
Een situatie die zich met inwerkingtreding van de Wet gelijke kans op doorstroom naar havo en vwo[66] niet meer kan voordoen, is de (toen nog) geoorloofde weigering om een leerling met een vmbo-diploma toe te laten tot de havo.[67]Voor het overige zijn bevorderingsbeslissingen nog steeds het domein van schooleigen beleid. Zo mag de overgangsvergadering van docenten kijken naar alle relevante omstandigheden naast de cijferlijst, zoals inzet en studievaardigheid. Als privéomstandigheden niet bekend zijn, kan het de school ook niet worden aangerekend dat deze niet in het overleg zijn betrokken.[68] Als er gedurende het jaar voldoende algemeen contact over de leervorderingen zijn, is het een school ook niet aan te rekenen dat er pas tegen het einde van het jaar concreet over doublure wordt gesproken.[69] Het lijkt een school wel aan te rekenen wanneer een mentor bepaalde verwachtingen wekt die vervolgens in lijn met het schooleigen beleid en gemotiveerd niet worden nagekomen. Maar omdat de mentor in die zaak niet langer werkzaam was voor de school, werd de klacht uiteindelijk niet-ontvankelijk verklaard.[70]
Feitelijke maatregelen, zoals beperkte toegang tot de school, kunnen worden aangemerkt als schorsing en vragen ook om het doorlopen van de ter zake van schorsing voorgeschreven processtappen.[71] Andersom moet de verwijdering wel uitgaan van de school zelf; de eigen ervaring van een leerling of ouders niet welkom te zijn, hield niet in dat de school een leerling feitelijk of formeel van de school zou hebben verwijderd.[72] Bij het opleggen van een schorsing zijn bekende bestuursrechtelijke beginselen van belang, zoals proportionaliteit, subsidiariteit en zorgvuldigheid. Dat bleek ook uit de uitspraak in een zaak waarin schorsing als straf werd ingezet, terwijl een andere verwachting werd gewekt en bovendien ook een lichtere straf passend had kunnen zijn – althans in het besluit niet werd beargumenteerd dat een lichtere straf niet passend zou zijn.[73] Dat een maatregel, zoals schorsing of een time out, altijd rekening moet houden met persoonlijke omstandigheden bleek uit de uitspraak waarin het een school werd aangerekend dat een leerling helemaal aan het eind van groep 8 te snel voor zes weken buiten de klas werd geplaatst.[74] Verwijdering ten gevolge van drugsdealen – ook als niet vaststaat dat daar geld voor is uitgewisseld – was niet klachtwaardig.[75]
3.6. Interne klachtenbehandeling
De twaalf beginselen die in de voorgaande kroniek zijn geduid, staan nog fier overeind.[76] Misschien daarom ook wel zijn er in de hier besproken periode relatief weinig uitspraken over de interne klachtbehandeling terug te vinden. Dat een school de eigen klachtregeling heeft gevolgd, wil niet ook automatisch zeggen dat aan de genoemde beginselen is voldaan.[77] Het belang van een onafhankelijke klachtbehandeling is ook al voorafgaand aan de behandeling door de klachtencommissie zwaarwegend: een bestuurder die advies had gegeven aan de directie, kon zich beter niet bemoeien met de behandeling van de klacht over de handelingen van die directie.[78] En dat een school zorgvuldig en volledig moet blijven handelen, ook bij de behandeling van omvangrijke klachten, bleek uit de uitspraak waarin het een school werd aangerekend dat een omvangrijke klacht niet op alle onderdelen is behandeld.[79]
4. Afronding
Zoals geschreven: het klachtrecht is springlevend. Op verschillende terreinen is het formele klachtrecht ook al zo vergevorderd dat er in de inhoudelijke lijn van de uitspraken weinig verrassingen meer zitten. Het uitkristalliseren van vaste uitspraken, draagt in zichzelf al bij aan de voorspelbaarheid van de uitkomsten van klachten. En daarin ligt ook een belangrijke bijdrage aan de uniforme klachtbehandeling waar in verschillende evaluaties om wordt geroepen, zoals in paragraaf 2 aangegeven. De werkelijkheid is evenwel vaak complexer dan de fantasie en dus is het goed om periodiek – middels een kroniek – even de temperatuur te nemen. Daarnaast is het om verschillende redenen goed om na te blijven denken over de rol die klachtrecht als zodanig heeft te vervullen. Een ruime benadering van de functie van het klachtrecht – niet alleen als kwaliteitsinstrument, maar ook als middel om de autonomie van een school als waardengemeenschap handen en voeten te geven – zou mijn voorkeur hebben. En met die woorden kijk ik uit naar de volgende jubileumaflevering!
* Jochem Streefkerk is zelfstandig advocaat en onderwijsjurist.
[1] De vier eerdere kronieken verschenen in School en Wet 2011-6, 2013-6, 2016-4 en 2018-4.
[2] Daarbij meteen een zoethoudertje: voor een blik op het klachtrecht zoals dat zich in het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs heeft ontwikkeld en ontwikkelt, is in dit artikel geen plaats. Het klachtrecht in die sectoren verdient aparte behandeling. Wel komen in dit artikel op enkele punten verwijzingen naar het mbo en hoger onderwijs voor, voor zover dat een doel dient om de juridische regelingen in het funderend onderwijs beter te illustreren.
[3] Artikel 14 Wpo is een keer vernummerd en de permanente commissie leerlingenzorg is er in 1999 in opgenomen en in 2014 weer uitgehaald. Maar voor het overige is het artikel – en dat geldt ook voor artikel 24b Wvo en artikel 23 Wec – niet aangeraakt. De nieuwe Wvo 2020 brengt daar voor wat betreft het voortgezet onderwijs wel verandering in.
[4] Schoonhoven, R. van & Keijzer, M. Klagen kan verbeteren. Onderzoek naar de doorwerking van adviezen van de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs. Utrecht: Expertisecentrum Onderwijsgeschillen 2011. Bokdam, J., Bal, J. & Rosenboom, P. Werkt de klachtenregeling? Evaluatie klachtenregeling funderend onderwijs. Zoetermeer: Panteia 2013. Sapulete, S., Zeeman, N. & Wester, M. Evaluatie Klachtenregeling po/vo. Rapport. Rotterdam: Ecorys 2019.
[5] Stcrt. 2020, 379. De datum van inwerkingtreding moet nog worden bepaald en wordt verwacht medio 2022 te liggen.
[6] Kamerstukken II 2019-20, 35 297, 3, p. 1.
[7] Sommers, N. & Sperling, J. Kroniek: Klachtrecht in het funderend onderwijs. School en Wet 2013-6, p. 19.
[8] Kamerstukken II 1996-97, 25 459, 3, p. 14.
[9] Van Schoonhoven & Keijzer 2011, p. 21-23.
[10] Meest recent nog Ettema, M. Klachtbehandeling in het onderwijs: inkadering van het klachtrecht. Ars Aequi 2021-02, p. 143-151. Die gedachte is zo sterk dat het zelfs aan ontvankelijkheidseisen ten grondslag wordt gelegd.
[11] Kamerstukken II 1996-97, 25 459, 3, p. 14.
[12] De wetgever maakt daar zijdelings een opmerking over, door erop te wijzen dat openbare scholen nu schooleigen regelingen ter vervanging van gemeentelijke regelingen dienen vast te stellen (Kamerstukken II 1996-97, 25 459, 3, p. 13). En los van deze samenloop is de invoering van (hoofdstuk 9 van) de Awb ook reden geweest om tot een schooleigen regeling van het klachtrecht te komen (om een ongelijkheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs te vermijden).
[13] Kamerstukken II 2019-20, 35 297, 3, p. 168-9.
[14] Stb. 2020, 193.
[15] Kamerstukken II 2008-09, 31821, 3, p. 64. T&C Awb, commentaar op art. 9:1 Awb. Kamerstukken II 1997-98, 25837, 3, p. 2. Voor de volledigheid moet ik wel opmerken dat het petitierecht uiteraard alleen een (ruim) recht op schriftelijke verzoeken geeft; het geeft niet een recht op behandeling van die verzoeken.
[16] Het vaststellen van een klachtregeling is een bevoegdheid van het bevoegd gezag, niet van een schooldirecteur (zie bijvoorbeeld artikel 14 lid 2 Wpo).
[17] CBS Statline en Onderwijs in Cijfers. Op basis van de beschikbare cijfers is te concluderen dat het aantal leerlingen per school gemiddeld met 10% gestegen (periode 1998-2019) en het aantal eenpitters met 20% gedaald (periode 2010-2019).
[18] Zie de paragrafen over ontvankelijkheidsvragen in de eerdere kronieken en meest uitgebreid en recent de paragrafen 3 en 5 van Ettema (2021), waarin duidelijk wordt geïllustreerd dat het onderwijsklachtrecht met een beroep op de kwaliteitsfunctie wordt ingekaderd door de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs.
[19] Dat een dergelijke benadering inderdaad meer ruimte zou geven, kent een aanwijzing in de constatering dat ontvankelijkheidseisen van de klachtencommissies met een levensbeschouwelijk profiel een wat ruimere marge kennen dan die van de LKC. Vergelijk bijvoorbeeld LKC Jaarverslag 2019, p. 52 e.v. met GCBO Jaarverslag 2019, p. 25. In de bredere onderzoeken van Panteia (2013) en Ecorys (2019) wordt dat beeld bevestigd.
[20] Meest recent dus het rapport van Ecorys (2019).
[21] Zie bijvoorbeeld de handreiking van Stichting School & Veiligheid, maar ook de model-Klachtenregeling van Stichting Onderwijsgeschillen.
[22] Ettema 2021, p. 144. Ecorys 2019, p. 12. LCK Jaarverslag 2018, p. 7.
[23] Ecorys 2019, p. 18.
[24] Ecorys 2019, p. 39.
[25] Dat geldt niet voor andere procedures. Op dit moment loopt in opdracht van het Expertisecentrum Onderwijsgeschillen een onderzoek naar de uniformering van geschilbeslechtingsprocedures bij toelating, schorsing en verwijdering, waaraan de auteur een bijdrage levert. Daarin zal dit de waarde van uniformering zonder twijfel een plek krijgen.
[26] Klachtencommissie reformatorisch onderwijs 12 maart 2020, 2020/007.
[27] LKC 14 februari 2018, 107713.
[28] LKC 16 juli 2019, 108730.
[29] LKC 26 juni 2019, 108698.
[30] LKC 2 december 2020, 109311.
[31] LKC PC 4 september 2020, 2020/113.
[32] LKC 28 februari 2018, 107951. LKC 28 januari 2019, 108481
[33] LKC 24 mei 2018, 107974.
[34] LKC ABO 8 juli 2020, 2020/025.
[35] LKC 17 april 2018, 107994.
[36] LKC 20 september 2019, 108556.
[37] LKC 23 april 2018, 108040.
[38] LKC 8 november 2018, 108417.
[39] LKC 26 november 2019, 108849.
[40] LKC 8 november 2018, 108367.
[41] LKC PC 17 oktober 2019, 2019/116.
[42] LKC PC 18 juni 2019, 2019/102.
[43] LKC 24 april 2018, 108098.
[44] LKC 22 oktober 2019.
[45] LKC 4 september 2019, 108772.
[46] LKC KO 16 juni 2020, 2020/039.
[47] LKC 7 maart 2019, 108544.
[48] Zie voor achtergrond en verdieping van dit onderwerp: Streefkerk, J. & Hogeman, K. Financiële handelingsverlegenheid in het passend onderwijs. School en Wet 2020-6, p. 5-14.
[49] LKC 10 februari 2021, 109372.
[50] LKC 30 november 2020, 109279.
[51] LKC 25 juli 2018, 108170.
[52] LKC 10 oktober 2018, 108174.
[53] LKC 7 december 2018, 108389.
[54] LKC 22 maart 2018, 108002.
[55] LKC 17 september 2018, 108210.
[56] LKC 8 mei 2019, 108392. LKC 4 december 2019, 108873.
[57] LKC 30 augustus 2019, 108598.
[58] LKC 31 juli 2019, 1008778.
[59] LKC PC 8 juli 2019, 2019/113. LKC 28 maart 2019, 107972. LKC 4 december 2019, 108817.
[60] LKC 5 december 2018, 108422.
[61] LKC KO 13 januari 2020, 2019/216.
[62] LKC 8 juli 2019, 108680.
[63] LKC ABO 16 juli 2020, 2020/069.
[64] LKC 6 november 2018, 108386.
[65] LKC PC 22 september 2020, 2020/088. LKC ABO 18 juni 2020, 2019/224.
[66] Stb. 2020, 171. Inwerkingtreding per 1 augustus 2020 (Stb. 2020, 210).
[67] LKC 28 september 2018, 108350.
[68] LKC 18 november 2018, 108413. LKC 13 november 2019, 108869.
[69] LKC 17 april 2019, 108559.
[70] LKC PC 10 september 2019, 2019/187.
[71] LKC KO 31 januari 2020, 219/173.
[72] LKC 24 juni 2019, 108567.
[73] LKC ABO 9 juli 2019, 2019/114.
[74] LKC 16 oktober 2018, 108249.
[75] LKC PC 15 mei 2019, 2019/038.
[76] Sperling, J. Kroniek: Klachtrecht in het funderend onderwijs. School en Wet 2018-4, p. 21.
[77] LKC 27 september 2018, 108172.
[78] LKC ABO 18 oktober 2019, 2019/125.
[79] LKC 11 december 2018, 108412.
