Het ministerie van OCW heeft het wetsvoorstel Bevordering bestuurlijke kwaliteit en integriteit funderend onderwijs ter internetconsultatie gepubliceerd. Met het wetsvoorstel wordt onder meer een benoembaarheidseis voor bestuurders en intern toezichthouders in het funderend onderwijs geïntroduceerd. Het voorstel past in de trend van de afgelopen vijftien jaar, waarin governance in het onderwijs steeds nadrukkelijker publiekrechtelijk wordt genormeerd. Het voorstel heeft alleen betrekking op het funderend onderwijs en zou per 1 augustus 2027 in werking moeten treden, met een fasering van onderdelen van de wet ten aanzien van reeds benoemde bestuurders en intern toezichthouders. Het voorstel is hier te vinden.
Het wetsvoorstel bevat grotendeels een codificatie van de (bij goed lopende schoolbesturen) bestaande praktijk, maar introduceert ook een relevante nieuwe bevoegdheid: het expliciet kunnen weren van bestuurders en interne toezichthouders. In deze bijdrage komen achtereenvolgens aan bod: de eisen die gesteld zullen worden aan bestuur en intern toezicht; de (nieuwe) ministeriële bevoegdheid om bestuurders en toezichthouders te weren, inclusief een vergelijking met de zorg- en woningsector; en de impact die het wetsvoorstel zou hebben op samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs.
1. Eisen aan bestuur en intern toezicht
Het wetsvoorstel bepaalt dat bestuurders en interne toezichthouders alleen benoembaar zijn indien zij voldoen aan eisen van geschiktheid en benoembaarheid. De benoembaarheidseis komt hierna aan bod (zie paragraaf 3). De eisen zijn deels objectief (verklaring omtrent gedrag) en deels subjectief: de intern toezichthouder moet zelf beoordelen of geen sprake is van nevenwerkzaamheden die onverenigbaar zijn met lidmaatschap van het bestuur of intern toezicht. Deze norm omtrent nevenwerkzaamheden gaat dus lang niet zo ver als de norm die in de governancecode funderend onderwijs in de vorm van lidmaatschapseisen van de PO-raad, VO-raad respectievelijk VTO3 zijn opgenomen. Daar worden sommige dubbelfuncties expliciet uitgesloten, ongeacht hoe uitlegbaar die mogelijk zouden zijn. Het wetsvoorstel bevat wel een duidelijke norm waar het de openbaarmaking van nevenfuncties betreft: gedurende het lidmaatschap van bestuur of intern toezicht moeten alle nevenwerkzaamheden worden gepubliceerd, ‘tenzij deze evident niet raken’ aan de belangen die in het werk als bestuurder of toezichthouder moeten worden afgewogen (zie hierna).
Het wetsvoorstel introduceert een zorgplicht voor het in voldoende mate aanwezig hebben van bepaalde kennis en vaardigheden binnen het bestuur en intern toezichthoudend orgaan. Competenties op het gebied van kwaliteitszorg en bedrijfsvoering worden met name genoemd, net als de bredere zorgplicht om beslissingen te nemen op basis van een afweging van het maatschappelijk belang, het belang van het schoolbestuur, het belang van de in stand gehouden scholen en de belangen van het personeel en de belangen van de leerlingen en hun ouders. Dit zou dus de algemene, civielrechtelijke norm kleuren, dat een bestuurder van een rechtspersoon telkens in het belang van die rechtspersoon en de daaraan verbonden organisatie moet handelen. Dat is een welkome bevestiging van wat in de praktijk in veruit de meeste gevallen toch al gebruikelijk is.
Hoewel het wetsvoorstel dus nieuwe wettelijke bepalingen introduceert, zal de materiële impact in de praktijk beperkt zijn. Veel schoolbesturen hanteren al benoemings- en profielschetsen voor leden van het bestuur en het intern toezichthoudend orgaan en veruit de meeste gremia houden al periodieke evaluaties van hun functioneren en samenstelling. De eis om een verklaring omtrent gedrag te kunnen overleggen is nieuw, maar zal weinig problemen opleveren. Nu het wetsvoorstel een duidelijk onderscheid tussen benoemen en herbenoemen introduceert, kan een (onbedoeld) neveneffect zijn dat het voordrachtrecht van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad voor een lid van het intern toezichthoudend orgaan enkel opgaat ten aanzien van benoeming (en niet herbenoeming). In het definitieve wetsvoorstel zou dit nog anders kunnen uitpakken.
2. De nieuwe bevoegdheid om bestuurders en toezichthouders te weren
De meest betekenisvolle wijziging is de introductie van een expliciete bevoegdheid om bestuurders en interne toezichthouders te weren indien zij niet voldoen aan de benoembaarheidseisen (een zogenaamde “niet-benoembaar verklaring”). Daarmee verschuift het accent van uitsluitend toezicht en correctie achteraf naar preventieve uitsluiting vooraf. Deze bevoegdheid zal naar verwachting slechts in uitzonderlijke situaties worden toegepast, maar markeert wel een principiële verandering. Voor het eerst wordt expliciet erkend dat onvoldoende geschiktheid of betrouwbaarheid ook op grond van (enkel) de onderwijswet kan leiden tot uitsluiting van benoeming, los van concrete misstanden binnen een instelling en het civielrechtelijke bestuursverbod dat al door de rechter kon worden opgelegd.
Deze nieuwe bevoegdheid roept vragen op over proportionaliteit, rechtsbescherming en de verhouding tot de autonomie van schoolbesturen. Een bestuurder of intern toezichthouder zou geweerd kunnen worden op grond van een rapport waarin de onderwijsinspectie wanbeheer constateert (een reeds bestaande, maar niet onomstreden term, op basis waarvan de minister ook een aanwijzing kan geven). De niet-benoembaarverklaring kan betrekking hebben op “degene die door handelen of nalaten een wezenlijke bijdrage heeft geleverd aan het ontstaan of voortduren van het wanbeheer.” De niet-benoembaarverklaring zou maximaal vijf jaar mogen duren (gerekend vanaf de constatering van wanbeheer).
Het voorstel plaatst het onderwijs in een middenpositie waar het gaat om de politiek-bestuurlijke inmenging in de benoembaarheid van bestuurders en intern toezichthouder. In de zorgsector gelden geen wettelijke benoembaarheidseisen vooraf (wel stelt de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) eisen aan de bestuursstructuur en het intern toezicht, maar toezicht op functioneren en integriteit vindt vooral achteraf plaatsvindt door inspecties en toezichthouders). De woningsector kent daarentegen een verdergaand publiekrechtelijk regime: bestuurders en commissarissen zijn daar onderworpen aan een verplichte geschiktheids- en betrouwbaarheidstoets voorafgaand aan benoeming, uitgevoerd door de Autoriteit woningcorporaties. Zonder positieve zienswijze is benoeming niet mogelijk, en ook in tussentijdse herbeoordeling is wettelijk voorzien. Met het wetsvoorstel schuift het funderend onderwijs richting het corporatiemodel, doordat benoembaarheid wettelijk wordt gereguleerd (en een politiek-bestuurlijke rol wordt geïntroduceerd).
3. Samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Het wetsvoorstel introduceert ook normen die expliciet zien op samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs. Uitgangspunt is dat dezelfde eisen gaan gelden als voor schoolbesturen, met een uitzondering en een aanvulling.
Waar voor schoolbesturen eisen worden gesteld (in de vorm van een zorgplicht) om voldoende kennis en kunde ten aanzien van kwaliteitszorg te organiseren, wordt ten aanzien van samenwerkingsverbanden de eis opgenomen dat bestuur en intern toezicht in staat moeten zijn samen te werken met aangesloten scholen en betrokken colleges van burgemeester en wethouders; en in staat moeten zijn de samenhang van de
ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de aangesloten scholen te bewaken, evalueren en verbeteren.
Ook zijn in het wetsvoorstel de al ruim vijf jaar aangekondigde eisen ten aanzien van onafhankelijk intern toezicht van samenwerkingsverbanden opgenomen. Een lid van het intern toezicht zou in de toekomst niet tevens lid mogen zijn “van het bestuur of
intern toezicht van een bij het samenwerkingsverband aangesloten bevoegd gezag.” Daarmee wordt een beperkte, maar duidelijke aanvulling op het al bestaande begrip ‘onafhankelijk’ gegeven. Niet alleen moeten intern toezichthouders hun werk onafhankelijk van het bestuur uitvoeren; zij mogen dus ook bepaalde functies niet bekleden. Veel samenwerkingsverbanden zijn in de afgelopen jaren al overgestapt naar een model met onafhankelijk intern toezichthouders. De samenwerkingsverbanden die dat nog niet hebben gedaan krijgen tot 1 augustus 2029 om aan de nieuwe norm te voldoen (althans, twee jaar na inwerkingtreding van de nieuwe wet).
Afsluiting
Het wetsvoorstel introduceert geen fundamenteel nieuwe inhoudelijke eisen, maar bevestigt wel de trend van verdere juridisering en formalisering van governance in het onderwijs. Bestaande praktijknormen worden wettelijk vastgelegd, terwijl met de bevoegdheid tot weren een nieuwe bevoegdheid voor de minister wordt gecreëerd om in te grijpen in de bestuurssamenstelling van een onderwijsorganisatie. De kernvraag voor de verdere behandeling zal zijn hoe deze nieuwe bevoegdheid zich verhoudt tot bestuurlijke autonomie en proportionaliteit in het onderwijs. Gelet op de aandacht die de eerdere introductie van het begrip wanbeheer in de Tweede Kamer heeft gehad, is voorstelbaar dat ook deze wet de nodige aandacht zal krijgen.
